Türkiye’de yolsuzluk köklü bir sorun. 1999 yılında Helsinki Zirvesi’nde alınan karar ile başlayan Avrupa Birliği (AB) adaylık süreci yolsuzlukla mücadele alanında epeydir ertelenen yasal ve kurumsal reformları tetiklemiştir. Fakat bu reformların etkili bir sonuca yol açtığını söylemek zor.
Bu yazı, AB adaylık sürecinde yapılan ve yolsuzlukla mücadeleyi taahhüt eden reformların günümüze dek izini sürüyor ve bugün gitgide otoriterşen siyasi pratikler ile derinleşen ve kurumsallaşan yolsuzluk sorununu mercek altına almayı amaçlıyor.
Türkiye’de yolsuzluk sorunu
Yolsuzluk, en basit tanımayla kamu gücünün özel çıkarlar için kötüye kullanılması demek. Bu tanıma bakacak olursak yolsuzluğun Türkiye için yeni bir sorun olmadığını görebiliriz. Her ne kadar kapsamı ve şekli zaman içinde dönüşmüş olsa da belirli kişilere imtiyaz ve kaynaklara erişim şansı veren patronaj ağları ve yolsuzlukla örülü ilişkileri incelemek istesek Osmanlı İmparatorluğu’na kadar geri gitmemiz gerekir. Daha yakın tarihte özellikle 1980’li ve 1990’lı yıllarda Türkiye ekonomisi piyasaya açılırken artan tikelci siyasi pratiklerin hükümetin üst düzey temsilcileriyle yakın ilişkileri olan sermaye gruplarına orantısız şekilde fırsatlar sunduğunu ve geniş bir rant sahası yarattığını söyleyebiliriz. Bu yönetişim zaafları, mevcut devlet bürokrasisini ve yargı kurumlarını zayıflatmış, Türkiye’de hali hazırda var olan yolsuzluk sorununu derinleştirmiştir. 1996 Susurluk kazası ile ortaya çıkan devlet içindeki suç örgütleri, bu sorunun köklerinin nerelere kadar uzandığını gözler önüne sermiştir. Susurluk skandalına milyonlarca yurttaş her akşam aynı saatte ışıklarını açıp kapatarak tepki vermiştir. ‘Sürekli Aydınlık için Bir Dakika Karanlık’ olarak bildiğimiz bu yurttaş girişimi, şeffaf ve demokratik hukuk devleti talebinin belki de en güçlü şekilde ortaya konduğu bir eylemlilik biçimi olarak tarihe geçmiştir.
Susurluk miladının ardından 1999 yılında yaşanan Marmara depreminin yol açtığı felaket 2000/2001 ekonomik krizi ile birleşince yolsuzlukla mücadelenin nihayet ülkenin gündemine yerleştiğini söylemek mümkün. Tüm bunlara 1999 yılında Türkiye’nin adaylık statüsü kazanmasıyla hızlanan AB genişleme süreci de eklenince yolsuzlukla mücadele konusunda adım atmak zaruri olmuştur. Dönemin ekonomiden sorumlu bakanı Kemal Derviş’in hazırladığı ve mali disiplini ve denetimi temel alan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı’nın uygulanması AB tarafından desteklenirken, etkili bir yolsuzlukla mücadele stratejisi oluşturulması için de hükümete baskı kurulmuştur. Her ne kadar AB yolsuzlukla mücadeleyi üyelik için açık bir koşul olarak belirtmese de hem Kopenhag kriterleri olarak bilinen katılım kriterleri hem de AB’nin hukukun üstünlüğüne yaptığı artan vurgu, yolsuzlukla mücadeleyi genişleme politikasının parçası haline getirmiştir. Ayrıca, AB, mali denetim ve kontrol sistemlerinde hesap verebilirliği, kamu ihale sisteminde ve siyasetin finansmanında şeffaflığı sağlayan politikaların oluşturulmasını talep eden daha spesifik katılım koşulları da sıralarken; aday ülkelerden yargının, sivil toplumun ve medyanın da yolsuzlukla mücadelede kapasitelerinin artırılmasını da talep etmektedir.
AB adaylık süreci ve yolsuzlukla mücadele reformları
Adaylık statüsünün kazanılması ile güvenirliği artan AB koşulluluğu Türkiye’de demokratik reformları tetiklemiş, 2002 yılında tek başına iktidara gelen Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) bir dizi AB uyum paketi hayata geçirmiştir. Özellikle 2005 yılında AB ile üyelik müzakerelerinin açılmasına kadar geçen süre zarfında AB uyum paketleri kapsamında birçok reform yapılmış, Avrupalılaşma olarak da tanımlanan bir demokratikleşme süreci başlamıştır. Maalesef kısa süren bu reform süreci kapsamında, birçok farklı alanda yasa ve düzenleme hayata geçmiştir.
Yolsuzlukla mücadele için hükümet ‘Kamu Yönetiminde Şeffaflığın Artırılması ve İyi Yönetişimin Güçlendirilmesi Ulusal Eylem Planı’nı kabul etmiş, bu alanda atılacak yasal ve idari adımları listelemiştir. Bu kapsamda 1990 yılında kabul edilen Mal Beyanı ve Rüşvetle Savaş Kanunu iki kez değiştirilmiş, Ceza Kanunu’nda yolsuzluk faaliyetleri ve rüşvet suçlarının tanımlarını açıklığa kavuşturmak adına değişiklikler yapılmış, kara para aklama suçlarına ağır cezalar uygulanması için Kara Paranın Aklanmasının Önlenmesine Dair Kanun’da değişikliğe gidilmiştir. Buna ek olarak, yolsuzluğa karşı genel bir kanun olmaması sebebiyle ulusal mevzuatın yukarıda da adı geçen çeşitli bölümlerinde birtakım mevzuat değişiklikleri yapılmıştır. Ayrıca bazı kamu kurumlarının (Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Mali Suçlarla Mücadele Koordinasyon Kurulu, Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele Daire Başkanlığı, Kamu İhale Kurumu vb.) teşkilat kanunu yolsuzlukla mücadeleye ilişkin önlemleri ve etik kuralları içerecek şekilde yeniden düzenlenmiştir. Kamu Etik Kurulu, Kamu Denetçiliği Kurumu (Ombudsman) ve Bilgi Edinme Değerlendirme kurulu gibi şeffaflık ve hesap verebilirliği artırması beklenen yeni kurumlar oluşturulmuş, hükümetin ihtiyari siyasi müdahalelerin kapsamını sınırlamak amacıyla şekerden enerji ve kamu ihalesine kadar birçok sektörde düzenleyici ve denetleyici kurumlar kurulmuştur. Ulusal alanda atılan adımların yanı sıra yetkili makamlar, uluslararası seviyede de yolsuzluk karşıtı girişimleri desteklemiş ve uluslararası sözleşmelere taraf olmuşlardır. Daha da önemlisi, Türkiye 2004 yılında Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Devlet Grubu (GRECO) oluşumuna dâhil olmuş ve grubun tavsiyelerini yerine getirme sözü vermiştir. AB koşulluluğu ile teşvik edilen bu reform süreci ayrıca AB’nin katılım öncesi mali yardım programı (IPA) kapsamında finansal olarak desteklenmiştir. Aday ülkeler arasında Türkiye AB’den çok finansal yardım alan ülke olmuştur.
AB eliyle teşvik edilen bu reform sürecinin yolsuzlukla etkin bir mücadeleye dönüştüğünü söylemek zor. Türkiye uluslararası endekslerde kısa süreli bir iyileşme gösterse de sonrasında başladığı yere geri dönmüş hatta gerilemeye başlamıştır. Mesela, Uluslararası Şeffaflık Örgütü’nün Yolsuzluk Algı Endeksinde Türkiye 2001 ve 2008 yılları arasında bir iyileşme göstermiş, 30lu puanlardan (0 puan en yüksek yolsuzluk algısına, 100 puan ise en düşük yolsuzluk algısına işaret ediyor) 40lara çıkmış; hatta 2013 yılında 50 puana erişmiş ve 180 ülke arasında 53. sırada yer almıştır. Fakat 2017 yılına gelindiğinde, Türkiye endekste 15 sıra birden düşerek en çok puan kaybeden ülkelerden biri olmuştur. Yayınlanan son 2021 yılı endeksinde, Türkiye 38 puanla 180 ülke arasında 96. sırada yer almıştır. Dünya Bankası’nın Yolsuzluğun Kontrolü Endeksinde de Türkiye 2012 yılından sonra aşağı düşen bir performans izlemektedir.
Reformlar neden başarısız oldu?
Peki, reformlar neden başarısız oldu? Bu kötüye gidişin bir nedeni yolsuzlukla mücadele adına yapılan yasaların kâğıt üzerinden kalması ve uygulamaya etkili şekilde geçmemesi olarak gösterilebilir. Ayrıca, yolsuzlukla mücadele alanında yeni oluşturulan kurumların bağımsız ve özerk olmaktan uzak olduklarının, siyasi iradenin çatısı altında göstermelik kurulduklarının da belirtilmesi lazım. Fakat daha önemli bir neden, yolsuzlukla mücadelede hükümetin seçici tavrı olmuştur. Hükümetin yolsuzlukla mücadele ajandası bürokraside (özellikle gümrük idareleri, noterler, vergi daireleri ve tapu kadastro müdürlükleri vb.) küçük tip yolsuzlukların göreceli olarak azaltılmasına imkân vermiştir. Kırtasiyeciliğin ve bürokrasinin azaltılması, e-devlet uygulamaları ve iş kurmanın kolaylaştırılması yine hükümetin bu alanda başarılı sayılacak reformları olarak sıralanabilir.
Fakat tüm bu reformların bir paravan görevi gördüğünü ve daha üst düzeyde siyasi yolsuzlukla mücadeleyi gerekli kılacak adımların göz ardı edilmesini sağladığını da belirtmek gerekiyor. Mesela, siyasi parti ve seçim kampanyalarının finansmanı konusunda herhangi bir adım atılmamış, Türkiye, GRECO’nun bu alandaki izleme sürecinde sınıfta kalmıştır. Yasal bir düzenleme yapılmayan bu alanın yarattığı kurumsal belirsizlik, hükümete farklı mekanizmalar kullanarak patronaja ve kayırmacılığa dayalı politikalar oluşturmak için yeni fırsatlar sunmuştur. Özelleştirmeler, vergi incelemeleri, mahkeme kararları ve kamu ihaleleri eliyle hükümet, sermaye birikim ve dağıtım sürecinde ihtiyari davranmaya başlamış, sermaye grupları ile kurduğu patronaj ağları çıkarları doğrultusunda yeniden yapılandırma ve güçlendirme yoluna gitmiştir. Bu amaç doğrultusunda daha önce AB direktifleri çerçevesinde yapılandırılan yasalarda (mesela Sayıştay kanunu ya da Kamu İhale Kanunu) yürütmenin gücünü artıran yeni düzenlemeler yapılmıştır. Hükümet etme kalitesinin ve düzenleyici kapasitenin zayıflamasına yol açan bu siyasi uygulamalar, bütçe şeffaflığı ve kamu kaynaklarının kullanımına ilişkin hesap verilebilirlik konusunda temel ihlallere kapı açmıştır. Bu durum hükümetin üst düzey temsilcileriyle yakın ilişkileri olan sermaye gruplarına yaramış, çoğu on yıldan daha eski olmayan birçok şirket hükümetin inşaat, enerji, maden ve altyapı alanındaki mega projelerinde karlı ihaleler kazanarak büyük holdinglere dönüşmüştür. Günümüzde, bu sermaye grupları, hükümetin hem seçim kampanyalarının ve hem de alt ve orta gelir seçmen gruplarına yönelik sosyal yardım politikalarının destekçileri haline gelmiştir. Ayrıca hükümetin medya sektörüne artan müdahalesi bazı tasfiyelere yol açmış, hükümet ile ticari ilişkilerde olan yeni sermaye grupları medya patronluğuna da soyunmuştur. Medyanın değişen mülkiyet yapısı, Türkiye’de zaten karmaşık olan iktidar-medya ilişkileri daha da karmaşık hale getirirken yurttaşların farklı bilgi kaynaklarına erişebilmesi zorlaşmış, medyanın bağımsızlığı ve çoğulculuğu zarar görmüştür. İktidar, sermaye ve seçmen arasında kurulan ve hükümet lehine bilgi üretim ve paylaşım kanalına dönüşen ana akım medya grupları ile de desteklenen bu kısır döngü, AKP hükümetinin ardı ardına seçimlerden birinci parti olarak çıkmasına imkân verirken, yolsuzlukla örülü ilişkileri kurumsallaştırmıştır.
Değişen dinamikler ve Türkiye’de demokratik gerileme
Tüm bunlar olurken iç ve dış dinamiklerin değişen doğası Avrupalılaşma süreci ve demokratik reformların rafa kaldırılmasına zemin hazırlamıştır. Türkiye iç politikada siyasi kargaşa ve politika hesaplaşmalar ile meşgul olurken, AB, 2008’de derin bir ekonomik kriz içine girmiş, genişleme süreci yerine siyasi ve ekonomik bütünleşme ve derinleşmeye öncelik verir hale gelmiştir. AB çıpası ile ivme kazanan reform süreci, bu çıpa zayıfladığında hükümetin iç hesaplarına maruz kalmıştır. Hükümet seçimlerde kendisine çıkar sağlayacak belirli alanlarla (mesela sosyal politika, sağlık, toplu konut, e-devlet uygulamaları vb.) reform sürecine devam ederken, yolsuzlukla mücadelenin de içinde olduğu birçok sektörde reform yapmak konusunda isteksiz davranmıştır. Hatta zaman içinde Avrupalılaşmadan uzaklaşmaya ve demokratik gerileme yol açacak düzenlemeler hükümetin ajandasında daha çok yer tutmaya başlamıştır. Özellikle Gezi olayları, 17 ve 25 Aralık yolsuzluk skandalı ve 2016 darbe girişimi sonrasında yürütmenin yetkisini artıran yasal düzenlemeler, yüksek yargı kurumları başta olmak üzere birçok kurumun özerkliğini zedelemiş, denge ve denetleme mekanizmalarını zayıflatmış ve demokratik yönetişimin temel ilkeleri olan güçler ayrılığı ve hukukun üstünlüğüne zarar vermiştir.
Özellikle yargının tasfiyesi yargıya taşınan büyük ölçekli yolsuzluk iddialarının genelde soruşturma aşamasında kalmasına yol açmıştır. Bu durum, cezasızlığın yaygınlaşmasına ve yolsuzluğun sıradanlaşmasına kapı açmıştır. 2018 yılında parlamenter rejimin terkedilip başkanlık sistemine geçilmesi ile demokratik pratiklerden uzaklaşma süreci hızlanmıştır.
Bugün uluslararası alanda oldukça iyi bilinen ve akademik yazında sıkça kullanılan endekslerde Türkiye otoriter bir rejim olarak değerlendirilmekte, demokratik olarak en çok gerileyen ülkeler sıralamasında başta gelmektedir.
Temel hak ve özgürlüklerin kapsamının her geçen gün daraldığı, hem medya kuruluşlarına ve gazetecilere hem de sivil topluma yönelik baskı ve yıldırma politikalarının arttığı böyle bir siyasi ortamda, yolsuzlukla mücadele için etkin bir politika izlenmesi mümkün görünmemektedir.
Yerel dinamikler, şeffaflık ve temiz siyaset
Fakat iyi haber şu ki Türkiye demokratik hafızası güçlü, sivil kasları ve yerel dinamikleri hala aktif olan bir ülke. 2019 yerel seçimlerinden şahit ol- duğumuz gibi seçimler, otoriter rejimlerin aksine Türkiye’de hala oyunun kurallarını değiştirebiliyor, muhâlifler siyâsî araçları kullanarak iktidar için anlamlı bir tehdit olabiliyor. Yerel seçimlerde büyük şehirlerde başarılı olan muhalif adayların ortak noktası şeffaflık konusundaki taahhütleri oldu. Yerel seçimlerden günümüze kadar geçen süre zarfında muhalefet belediyeleri, katılımcı, şeffaf ve hesap veren kent yönetimi politikaları gütmeye azami ölçüde önem veriyorlar.Bu politikaların karşılığını bulduğunu ve temiz siyaset için bir toplumsal talep yarattığını da görebiliyoruz. Bu durum yolsuzlukla mücadele için oldukça umut verici! Yolsuzluk, AB üyelik sürecinden bağımsız olarak Türkiye’nin kendi içinde vermesi gereken bir mücadele alanı. Bu noktada iyi yönetişim ilkelerine göre yönetilen şehirler, tependen inme uygulamalar ve dış dinamikler yerine iç dinamikler ile ivme kazanan, aşağıdan yukarıya hareket eden ve daha uzun soluklu bir yolsuzlukla mücadele politikası kurgulamak için yol gösterici olabilir. Yolsuzlukla mücadelenin gerçekten başarılı olması için sadece siyasi iradenin merkeziyetçi politikalarının değil toplumsal talebin ve hareketliliğin de gerekli olduğunu düşünürsek, Türkiye’de de temiz siyaset için hala umut olduğunu söylemek mümkün.
İKİNCİ YÜZYIL DERGİ 