Devletle vatandaşların ilişkisi siyaset biliminin temel konusudur. Kamu yararının temsilcisi olarak devlet, vatandaşlardan aldığı yetki ve kaynakları toplumun kollektif yararına kullanır. En azından böyle olacağı varsayımı, devletin meşruiyeti açısından elzemdir. Ancak zaman zaman devleti vatandaş adına yönetenler bu yetki ve kaynakları kendi çıkarlarına kullanabilirler. Buna genel olarak yolsuzluk diyoruz. Yolsuzluk (veya onun uygulamada ortaya çıkan biçimleri) bütün modern toplumlarda suçtur. Öte yandan demokrasiyi benimsemiş toplumlarda devletin ve onları yönetenlerin toplumla, onu oluşturan sivil ve iş dünyası kurumlarıyla yakın bir ilişki içinde olması da gerekir. Bu hem demokrasinin gereği hem devletin alacağı kararların ve yapacağı faaliyetlerin etkinliği için gereklidir. Ancak bu ilişkinin yolsuzluğa yol açmaması için zaman içinde belirli düzenlemeler yaygınlaşmıştır. Bunlardan birisi son yıllarda OECD ülkelerinde giderek yaygınlaşan Lobicilik Şeffaflık Düzenlemeleridir.
Bilindiği gibi lobicilik aslında politika savunuculuğu yöntemlerinden birisidir. Savunuculuk, uzlaşmacı yöntemler dışında daha çatışmacı/zıt yöntem ve araçlarla da yapılabilir. Kuşkusuz suç içermediği sürece kampanya oluşturma veya eylem yapma gibi yöntemler de diğerleri kadar meşrudur.
karıştırılmakla beraber, lobicilik karar alıcılarla yüz yüze ya da dolaylı olarak iletişime geçerek alınacak kararları ve uygulamaları etkilemeye çalışmak anlamına gelmektedir. “Aslında kavramın dayandığı söylenen hikâye bilindiğinde, lobiciliğin savunuculuktan farkı da net ortaya çıkar. 1800’lerin ortalarında Amerikan başkanı olan Ulysses S. Grant, sigara ve içki içmek için sık sık başkentteki Willard Oteli’ne gider. Bunu bilen ve politikalara etki etmek isteyen nüfuzlu isimler, sık sık otele gitmeye başlarlar. Söylenti odur ki, Başkan da onlara otel lobisinden hareketle lobiciler ismini verir. (…)
Politika değişimlerinde nihai belirleyiciler çoğu zaman karar vericiler olduğundan savunuculukla lobicilik kavramlarının karışması anlaşılır olsa da lobicilik, savunuculuk çalışmalarının sadece bir bölümüdür. Lobiciliğin sadece şirketler kesimi ile ilgili olduğu düşünülür. Oysa her kurum, hak bazlı da olsa, kâr amacı da gütse kendi çıkarları için yetkililerle ve yasa yapıcıları ile karar alma sürecini etkilemek amacı ile görüştüğünde lobicilik yapmış olur. Lobiciliğin odağında kamusal karar vericilerin doğrudan veya dolaylı olarak etkilenmesi suretiyle belli bir yönde karar almalarını sağlamak bulunmaktadır. Lobicilik sadece politika kararlarını değil kamunun kaynak transferlerini de (satın alma, vergi, mali transfer, teşvik vb.) içermektedir.
Lobicilik bir savunuculuk yöntemi olarak demokratik yönetimin bir aracıdır. Ancak bu işlevini görebilmesi için dikkat edilmesi gereken belli ilkeler bulunmaktadır. Bu ilkeler temelde kamu politika kararlarının bir şekilde az veya çok tüm toplumu ilgilendirmesi ile ilgilidir. Kararların belli çıkarlar, değerler veya hakların savunucularının tercihi doğrultusunda etkilenmesi farklı çıkarları, değerleri ve tercihleri olanları veya toplumun geriye kalanını olumsuz etkileyebilir. Dolayısıyla karar alıcıların bu konuda şeffaflık, tarafsızlık, eşitlik, kamu yararı gibi bazı temel ilkeleri benimsemeleri ve uygulamaları gerekmektedir.
Bu ilkelerin gerçekleşmesindeki temel sorunlardan bir tanesi savunuculuk eylemini yapanların örgütlülüğü, kapasiteleri ve kaynaklarının farklılığıdır. Belli çıkar gruplarının savunuculuk konusunda daha örgütlü ve daha fazla kaynağa sahip olmaları fırsat eşitsizliği yaratmakta ve kamusal zarar, hatta yıkıma yol açabilmektedir.
Son 40 yılda liberal ekonomi politikaları, birçok doğal tekel konumunda olan şirketlerin özelleştirilmesi ve devletin temel hizmet sağlayıcı olduğu sektörün rekabete açılması sonucunu doğurmuş, devlet bu alanlarda rekabet koşullarını belirleyen düzenleyici bir rol üstlenmiştir. Enerji, telekomünikasyon, ilaç, sağlık, eğitim vb. gibi sektörlere yabancı şirketler de dahil olmak üzere büyük firmalar girmiştir. Bu durum kamu ile ilişkiler de denilen lobiciliğin önemini arttırmıştır.
Büyük firmaların, holdinglerin veya uluslararası şirketlerin bu alana ayırdıkları yüksek bütçeler, kamusal tercihleri, diğer aktörlere kıyasla göreceli olarak daha fazla etkilemelerine yol açmaktadır. Bu açıdan en iyi bilinen örnek 2008 yılında küresel kriz sonucunu doğuran, ABD sermaye piyasası düzenleme otoritesinin, büyük finans şirketlerinin tercihleri doğrultusunda ve lobi gücü sayesinde, özellikle ev ipotek kredisi (mortgage) ve buna bağlı türev ürünler piyasası konusunda yükselen riskliliğe karşın ilave düzenlemeler yapmaktan kaçınmış olmasıdır. Benzer bir örnek petrol şirketlerinin iklim değişikliğini ve karbon salımının buna etkilerini küçümsemeye yönelik savunuculuk ve lobicilik faaliyetleri gösterilebilir. Bu örnekler arttırılabilir.
2008 krizinden sonra özellikle lobiciliğin belli kurallara bağlanması ve izlenmesi konusu küresel kamuoyunda yüksek sesle dile getirilmeye başlanmıştır. 2010 yılında OECD lobicilik ile ilgili 4 temel ilkeye bağlı olarak 10 adet öneri geliştirmiştir. Tahmin edilebileceği gibi bu ilkeler; 1) Lobiciliği düzenleyen etkin bir yasal çerçeve, 2) Şeffaflık, 3) Dürüstlük, 4) Etkin uygulama ve gözden geçirmedir.
Bu tarihlerde ve sonrasında OECD ülkelerinde lobi şeffaflık mevzuatı düzenlemeleri artmıştır. ABD 1995 (2006 reform), Polonya 2006, Kanada 1989 (2008 Reform), Slovenya 2010, AB 2011, İtalya 2013, İrlanda 2013, Avusturya 2013, Şili 2014, İngiltere 2014, Fransa 2016, Almanya 2022’de lobi mevzuatlarını geliştirmişler veya yürürlüğe sokmuşlardır. Ülkeler kendi idari ve siyasi sistem ve geleneklerine göre farklı modeller belirlemektedirler. Ancak bütün lobi şeffaflık düzenlemeleri 3 ana unsurdan oluşmaktadır:
• Kapsam: Lobicilik düzenlemelerine tabi kurumlar, kişiler, lobici tanımı, lobiciliğin tanımı,
• Yükümlülükler: Kayıt, raporlama yükümlülükleri, etik ilkeler.
• Yaptırımlar: İdari ve cezai yaptırımlar.
Bazı ülkeler (örn. Fransa) lobi şeffaflık düzenlemelerini yürütmek üzere özel bir kurum kurmuşlardır. Diğer bazı ülkelerde meclis, adalet bakanlığı, sayıştay gibi kurumlar lobi şeffaflık uygulamalarını yürütmek ve sekretarya hizmetlerini yapmaktan sorumlu kılınmıştır. Ülkeler zamanla lobiciliğin kapsamında, yükümlülüklerinde ve yaptırımlarında değişiklikler yapmaktadırlar. Zaman zaman bu değişiklikler en son Almanya’da olduğu gibi yolsuzluk skandalları tarafından tetiklenmektedir.
Ülkelerin bazılarında lobi şeffaflık yasalarına paralel olarak, siyasi partilerin veya adayların finansmanı (örn. ABD) ve döner kapı mevzuatı denilen özel sektör ve kamu kesimi arasında personel değişimi (örn. Almanya) konularında raporlama zorunluğu veya kısıtlama getiren mevzuat da bulunmaktadır. Çünkü bunlar da özellikle güçlü lobilerin karar alma süreçlerini etkilemeye yönelik olarak kullandıkları dolaylı yöntemlerdir.
Ülkemizde lobi şeffaflık düzenlemesi bulunmamaktadır. Seçimlerin ve siyasi partilerin finansmanı ve döner kapı mevzuatı bulunmakla beraber bunlar kapsam, açıklık, yaptırımlar açısından oldukça yetersizdir. Aynı zamanda Türkiye’nin yönetişim karnesi giderek bozulmaktadır. Dünya Bankası’nın çeşitli kaynaklardan yararlanarak yayınladığı Dünya Yönetişim Göstergelerine göre Türkiye son on yılda (2010-2015-2020) katılım ve hesap verebilirlik (voice and accountability) göstergeleri açısından 2010’da yüzdelik dilim olarak 44,5’ci sıradan önce 2015’te 35,5’e son olarak da 2020’de 24,6’ya gerilemiş gözükmektedir.
Kamu İletişimi ve Kurumsal İlişkiler Yönetimi Derneği (KİYED) tarafından yürütülen ve 2022 yılında tamamlanan ve AB tarafından finanse edilen “Türkiye’de Politika Yapım Sürecinde Sivil Toplumun Yasal ve Teknik Altyapısının Güçlendirilmesi” projesi kapsamında, literatür taramaları, şirketlerin kamu ile ilişkiler görevlileri, sivil toplum kuruluşları, kamu görevlileri ile birebir görüşmeler, odak grup toplantıları yapılmış ve Türkiye için bir lobi şeffaflık düzenlemesi önerisi geliştirilmiştir.
Öneride ilk aşamada TBMM nezdinde yapılan lobicilik faaliyetlerinin kapsama alınması, TBMM kapsamında bir lobi kayıt sistemi oluşturulması, bu kayıt sisteminin ilk aşamada gönüllü olması, sisteme kayıt yaptıran lobicilere ve kamu ile ilişkiler derneklerine TBMM’ye ve komisyonlara girişlerinde kolaylık sağlayacak bir kimlik kartı verilmesi, karşılığında kayıt yaptıran lobicilerden belirli etik kurallara uymalarına ilişkin taahhüt ve yılda 1 veya 2 defa kayıt sistemine raporlama (kimlerle görüşüldü, kim(ler)in çıkarlarını temsilen görüşüldü, hangi konularda görüşüldü vb.) yapmaları öngörülmektedir.
Birçok ülke önce yasama organını kapsama almış bilahare lobi şeffaflık mevzuatının kapsamını yürütmeyi de içine alacak şekilde geliştirmiştir.
Yasama süreci savunucuların sıklıkla hedeflediği süreçtir. Yasa tasarılarının oluşturulmasında, ilgili kurum ya da hükümet nezdinde veya Meclis’te komisyonlarda ve genel kurulda tasarıların görüşülmesi sırasında savunucular kendi tercihlerini karar alıcılara anlatma imkânı bulurlar. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçişle birlikte Bakanlar Kurulu kaldırılmış yasa teklifi sadece milletvekilleri tarafından yapılabilir hale gelmiştir. Öte yandan Cumhurbaşkanına yasa ile düzenlenmemiş alanlarda kararname çıkartma yetkisi verilmiştir. Kâğıt üzerinde güçler ayrılığı gibi gözüken bu sistemin yeterli bir fren denge mekanizması oluşturmadığı, kararnamelerin çoğu zaman yasamanın alanını daralttığı, güçlü parti bağlarının yasaların siyasi kanallar üzerinden yasamaya empoze edildiği, yeterince tartışılmadığı, Meclisin yürütme üzerinde denetim yetkisinin etkili olarak kullanılamadığı gibi eleştiriler AB tarafından izleme raporları aracılığı ile yapılmaktadır. Karar alma süreçlerinin merkezileşmesinin ve müzakereci niteliğini yitirmesinin, savunuculuğun hareket alanını daraltacağı açıktır.
Aslında kamu karar alma ve düzenleme süreçlerinin şeffaflaşması ve katılıma açılması, lobi şeffaflık mevzuatının varlığından bağımsız olarak alınan kararların etkinliği ve güvenilirliği açısından gereklidir. Eğer bu alanda lobi yeterli bir katılımcı ve şeffaf süreç yoksa, lobi şeffaflık mevzuatının bu boşluğu doldurması söz konusu olamaz. Lobi şeffaflık düzenlemeleri devletin karar alma süreçlerinin bütünüyle gözden geçirilmesinin ve hükümetin yolsuzlukların azaltılması taahhüdünün sadece bir parçasıdır.
OECD ülkelerinde uzun süredir kamusal karar alma süreçlerinin iyileştirilmesi bağlamında Düzenleyici Etki Analizleri (DEA) önemli bir yer tutmaktadır. Türkiye’de de 2006 yılında çıkartılan mevzuat hazırlama yönetmeliği bilindiği gibi yasa yapım sürecinde maliyeti belli bir parasal tutarı aşacağı düşünülen yasal düzenlemeler için DEA zorunluğu getirmişti. Ancak bugüne kadar 1-2 uygulama dışında DEA’nın etkili bir biçimde kullanıldığını söylemek mümkün değildir. Daha sonra başkanlık sistemine geçince kadük olan yönetmelik, 2022 yılında tekrar çıkartılmıştır. DEA bir tasarı oluşturulurken aşağıdaki sorulara cevap vermeyi gerektirir:
1. Problem doğru tanımlanmış mıdır?
2. Karar alıcının müdahalesi gerekli midir?
3. Bu düzenleme mevcut alternatifler arasında, hedefe yönelik en uygun araç mıdır?
4. Bu düzenlemenin yasal dayanakları var mıdır?
5. Bu düzenleme devletin hangi organları tarafından yürütülmelidir?
6. Düzenlemenin faydaları maliyetlerini karşılamakta mıdır?
7. Düzenlemenin etkilerinin toplum kesimleri arasındaki dağılımı açıkça belirtilmiş midir?
8. Düzenleme açık, tutarlı, kapsamlı ve taraflar tarafından anlaşılabilir midir?
9. İlgili tüm paydaşlar düzenleme sürecine dahil edilmiş midir?
10. Düzenleme hangi mekanizmalarla uygulamaya konulacaktır.
Görüldüğü gibi DEA aslında hem vatandaşların hem de savunucuların etkileyebileceği bir süreçtir. DEA’ların şeffaf olması, alınan kararların kimlerin çıkarlarını etkileyeceği konusunda da bilgi vermesi açısından yolsuzluklara ve hukuksuzluklara zemin hazırlayan düzenleme yapma, karar alma süreçlerinin anti tezidir.
DEA, seçimlerin finansmanın şeffaflaşması, döner kapı kısıtlamaları, lobi şeffaflık kuralları gibi düzenlemeler hükümetlerin, düzenleyici kararlarını daha etkili ve toplumla ilişkilerini daha şeffaf kılmanın araçlarıdır. Bunlar aynı zamanda, yolsuzlukların azaltılması konusunda hükümetlerin topluma açıkça verdiği taahhütlerin yerine getirilmesinin göstergeleridir.
Ülkemizin yolsuzlukları azaltmak konusunda kapsamlı ve uzun süreli bir programa gereksinim duyduğu çok aşikardır. Devlet ve toplum ilişkilerini demokratik bir çerçeveye oturtmanın zorunlu yollarından biri bu alanlarda iyi uygulamaların birbirini tamamlayacak şekilde ve katılımcı olarak hayata geçirilmesidir. Bu konular önümüzdeki dönemde kamu reformu gündeminin üst sırlarında yer alması gereken reform alanlarıdır.
KAYNAKÇA:
Şekil1: “Making Research Evidence Matter: A Guide to Policy Advocacy in Transiton Countries. Eóin Young & Lisa Quinn
Kutu1: https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379
İKİNCİ YÜZYIL DERGİ 