Öncelikle bu değerli konferansı düzenleyenlere teşekkür ediyorum. Hacer hanımın sunumundan sonra bir anda finansal konulara geçmek kolay değil. Derin bir yoksullukla ilgili bir sunum dinledik. Fakat şöyle düşünmek lazım. Yoksullukla mücadele için kaynak gerekiyor.
Yoksullukla mücadele için de sürdürülebilir bir büyüme lazım, gelir artışı lazım. Bunun için de bir makro çerçeve ortaya koymak gerekiyor. Ben de bugün sunumumda eski bir bürokrat ve yeni bir akademisyen olarak bu iki şapkayı harmanlayarak önümüzdeki dönemde makro istikrar programının ana bileşenlerinin özellikle makro finansal taraftan bakılınca nasıl olması gerektiğine dair teknik görüşlerimi dile getirmeye çalışacağım.
Sunumda vurgulamak istediğim şey, geçmişten ders alıp geleceğe yönelik politikalar tasarlamak gerekiyor. Türkiye’nin önemli bir deneyimi var. 2001 krizi sonrası uygulanan politikalar. Ben bu politikalardan alınabilecek dersleri biraz anlatıp ardından da Türkiye’ye özgü bir makro finansal tasarım nasıl oluşturulabilir buna ilişkin görüşlerimi paylaşmak istiyorum.
Yirmi birinci yüzyılda ekonomi politika deneyimi deyince arka planda Merkez Bankası’nın da başrolde olduğu bir kronoloji benim aklıma geliyor. 2001 sonrası önce bir enflasyon hedeflemesi uygulandı. O dönemde Merkez Bankası’nın kısa vadeli faizleri temel araç olarak kullandığı ve buna da sıkı bütçe politikasının faiz dışı fazla ile eşlik ettiği bir program vardı.
Ardından küresel kriz sonrasında biraz yaklaşım değişmeye başladı. Finansal istikrar vurgusu ön plana çıktı. Ama arka planda da Merkez Bankası’nın faiz politikası üzerindeki kısıtlar o dönemde başlamıştı. Daha sonra para politikasının önemsizleştirilmesi diye tanımladığım bir dönem var. Özellikle 2017 yılından itibaren kamu bankaları üzerinden para politikası, KGF üzerinden para politikasının by-pass edilmesi ve 2018 yılında kanunen, 2019 yılında da fiilen Merkez Bankası’nın bağımsızlığının bitmesine tanık olduk. Ardından da bugün içinde bulunduğumuz süreç başladı. 2021 yılından itibaren Kur Korumalı Mevduat (KKM), kur rejiminde değişim, kredi politikasındaki değişim ile beraber bir finansal baskılama içerisinde belki de tarihin en ani enflasyonunu yaşadık.
(Grafik 1) Bu dönemin performasını incelerken Türkiye’nin dünyada enflasyon sıralamasına bakabiliriz. Aslında enflasyonun seviyesi değil, diğer ülkelere göre nerede olduğunuz çok önemli. Bu grafiğe baktığınız zaman 1980’lerde, 90’larda Türkiye genelde dünyanın en yüksek beşinci, onuncu, yirminci enflasyonu arasında yer alıyor. Performansımız çok iyi değil. Fakat dibe 2001 yılında vuruyoruz. 2001 krizi ile beraber bu veri tabanında yer alan ülkeler arasında en kötü üçüncü enflasyona sahip ülkeyiz. Ardından da sarı ile işaretlediğim bölüm geliyor. Burası enfasyon hedeflemesi. Enflasyon ile mücadelede bir miktar başarı elde ediliyor.
Türkiye, enflasyon sıralamasında dünyada ortalara doğru çıkıyor. Ardından dikkat ederseniz 2011 yılından itibaren para politikası üzerindeki kısıtların başlamasıyla ve aynı zamanda da bir önceki dönemde oluşan birtakım makro finansal dengesizliklerin de artık ekonomi politikalarını zorlamaya başlamasıyla enflasyonda elde edilen kazanımlar kademeli olarak geriliyor. 2017 yılından sonraki süreçte de para politikasının giderek daha etkisiz hale getirilmesi ile beraber bugüne geldiğimizde 2001 yılına geri dönmüş bulunuyoruz. 2001 yılındaki sıralamamız ne ise şu anda da benzer bir yerdeyiz.
(Grafik 2) Bu süreçte arka planda faize, enflasyona ve dolarizasyona baktığımız zaman enflasyonla dolarizasyon el ele gidiyor. Önce 2002’den itibaren aşağı yönlü bir eğilim var, 2011 yılından sonra enflasyon ve dolarizasyon beraber yukarı doğru gidiyorlar. Grafiğe bakınca sanki ilk on senede her şey çok iyiymiş, ikinci on senede her şey kötüymüş gibi görünüyor. Ama aslında arka planda başka şeyler oluyor. Bu enflasyonla mücadele sırasında belki makro finansal riskler birikiyor. Benim sunumumun ana vurgusu da orada. Yani 2001 yılından sonra uygulanan politikalar sadece enflasyona odaklandığı için ve faiz dışı fazla üzerinden bir kurgu yapmaya çalıştığı için aslında arka planda biriken makro finansal dengesizlikler de çok fazla dikkate alınmıyor olabilir.
(Grafik 3) Oysa geriye dönüp baktığımızda Türkiye, 2001 – 2010 arasında kendine benzer ülkeler arasında neredeyse en fazla reel olarak değer kazanan para birimine sahip. 2011 sonrasına baktığımız zaman tam tersi söz konusu. Türkiye reel olarak en fazla değer kaybeden para birimine sahip. Şimdi ya bir uçtayız ya diğer uçtayız.
Burada vurgulamak istediğim şu. İlk 10 senede enflasyonla mücadele belli bir başarı elde edilmiş ama dikkat ederseniz arka planda bazı makro finansal risklerin de birikmiş olması söz konusu. Kredilere baktığımızda da aynı durum söz konusu. Borçlanmalara baktığımızda da aynı durum söz konusu.
(Grafik 4) Bunun yansıması da aslında cari açıkta kendini gösteriyor. Burada yerel kurla cari açığı birlikte resmediyorum. İlk 10 senede baktığınız zaman enerji dışı cari açıkta önemli bir bozulma var. İkinci 10 senede cari açık bir miktar düzeliyor ama bu defa cari açığı döviz kuru üzerinden çözmeye çalıştığımız için yani bütüncül bir politikayla değil sadece kur üzerinden cari açığı çözmeye çalışınca bu defa da ciddi bir enflasyon problemi ile karşı karşıya kalıyoruz. Yani bu süreç bize şunu söylüyor aslında ya iç dengeyi sağlayabiliyoruz ya da dış dengeyi sağlayabilmişiz. İlk 10 sene enflasyonla mücadelede belli bir başarı elde edilmiş, ama o sırada cari açık hızlı bir şekilde yukarı gelmiş, ikinci 10 seneye baktığınızda da tam tersi bir durum. Cari dengede bir miktar iyileşme var ama bir enflasyon sorunu ile karşı karşıya gelmişiz. Dolayısıyla o döneme bakıldığında aslında bütüncül bir politika uygulanması gerektiği açık. Yani bir politika uygularken, enflasyon ile mücadele ederken arka planda oluşan dengesizlikleri azaltacak bir makro finansal çerçeveye ihtiyaç var.
(Grafik 5) Şu tabloyu da değiştirmemiz gerekiyor. En baştaki konuşmada da belirtildi. Türkiye’de bir gel – git döngüleri yaşıyoruz. 1980’lerin sonlarından itibaren, dışa açılma sürecinden itibaren büyümeye ve finansal akımlara baktığımız zaman el ele gidiyorlar. Birkaç senelik yüksek büyüme döneminden sonra bir çakılma dönemi yaşıyoruz. Bu döngü kendi kendini sürekli tekrar ediyor. Bu resme baktığınız zaman bununla sürdürülebilir kalkınma olmaz. Bununla sürdürülebilir bir gelir artışı olmaz. Ve yapısal reformlar için de gerekli kaynakları sağlamak zor olur. Dolayısıyla bu tablonun değiştirilmesi lazım. Bu tablonun değiştirilmesi için de makro finansal politikaların yerli yerine oturması ve Türkiye ekonomisinin dış şoklara karşı dayanaklılığını arttıracak mekanizmaların tasarlanmasına ihtiyaç var. Şimdi 2000’li yıllardan alınan dersleri şöyle bir özetlersek. Burada gördüğümüz şu: o yıllarda belli alanlarda başarı elde edildi. Fakat makro dengesizlikleri bir bütün olarak gözetmediğimiz için o dönem kalıcı olmadı. Bunun artık ötesine geçmek gerekiyor. Kalıcı fiyat istikrarı ve sürdürülebilir büyüme için daha bütüncül bir çerçeveye ihtiyaç var. Peki somut olarak nasıl bir makro finansal politika tasarımı uygun olabilir?
Ben dört ayaklı bir politika setinin uygun olabileceğini düşünüyorum. Para politikası kısmından çok bahsetmeyeceğim. Çünkü Refet Hoca ona ayrıntılı olarak değinecek. Para politikasını yerli yerine oturttuktan sonra 2001 döneminde yapılanları yaptıktan sonra onun üzerine eklenmesi gereken politika bileşimden bahsediyorum. Bunun bir bacağını makro ihtiyati politikalar oluşturuyor, bir ayağını reel kur ve rezerv politikası, maliye politikası ve yapısal politikalar. Bütün bunların birbirlerini destekleyecek şekilde devreye sokulması gerekiyor.
Biraz daha detaylı açmak istiyorum. Makro ihtiyati politikadan kastım risk birikimini sınırlayıcı bir yaklaşım. Yani risklerin birikimini sınırlayan ve sürdürülebilirliği temin eden yaklaşım. Bu çerçevede kredi büyümesi, borçluluk artışı, konut fiyatlarındaki artışlar, bunları yakından takip edip bu risklerin birikmesini sınırlayıcı araçların tasarlanması. Belki 2000’li yıllardan alabileceğimiz en temel ders, özellikle 2010 yılından sonra, yani son 10 yılı dikkate aldığımız zaman bence alınması gereken en temel ders makro ihtiyati politikaların faize ikame olarak kullanılmaması gerekliliği. Makro ihtiyati politika dediğimiz çerçeve risk birikimini önleyici olarak kullanılmalı. Önce faizi doğru yere oturtacaksınız, Merkez Bankası’nın işini yapmasını sağlayacaksınız bunun için kurumsal çerçeveyi oturtmak lazım. Faiz politikasının yetişemediği yerlerde ya da iktisadi olarak kısıtlandığı yerlerde de makro ihtiyati politikaların devreye girmesi gerekiyor. Böyle yapmayınca ne olduğunu son yıllarda yaşayarak gördük. Makro ihtiyati politikalar bir işe yaramadığı gibi Merkez Bankası’nın itibarını da zedeleyerek yüksek enflasyonla baş başa kalıyoruz.
Bütün bunlar yapılırken sahiplik ve amaç araç niteliği çok önemli. Gerekirse BDDK’nın Merkez Bankası’nın hem teşkilat yapısında hem de kanununda gerekli değişikliklerin yapılarak orada amaç araç netliğinin sağlanması ve gri alanların giderilmesi çok önemli. Bu süreçte de karar alma süreci ve iletişim. Finansal istikrar komitesi kısmen bunu yapmaya çalışıyor. Ama maalesef finansal istikrar komitesi tam olarak işlevini yerine getiremedi.
(Grafik 6) Bütün dünyaya baktığınız zaman zaten makro ihtiyati araç kullanımı giderek artıyor. Bu yeni bir şey değil. Çok uzun süredir devam eden bir süreç. Türkiye 2011 yılında finansal istikrar komitesini kurarak orada iyi bir başlangıç yapmıştı. Ama maalesef devamını getiremedik. Çünkü faiz politikalarının giderek daha da kısıtlanması ile birlikte makro ihtiyati politikalarda bambaşka bir yere savrulduk. Oysa bütün bunları toparlayan bir makro finansal çerçeveyi ben çok önemsiyorum. İkincisi döviz kuru politikası. 2001 sonrası uygulanan politika bileşimine baktığınız zaman dalgalı dö-viz kuru rejimi ve Merkez Bankası’nın da aşırı oynaklıklara yani piyasadaki volatiliteye müdahale ettiği bir çerçeve söz konusuydu. Burada ne eksik kaldı diye sorarsanız, bana göre iki başlıkta eksiklikler vardı. Bir tanesi Merkez Bankası güçlü rezerv birikimi yapmadı. Hatta son yıllarda hepimizin takip ettiği gibi rezerv kalitesi giderek daha fazla bozuldu. Oysa Merkez Bankası’nın dış şoklara karşı dayanıklılığı arttırması için güçlü rezervlere ihtiyacı var. İkincisi de döviz kurunun iktisadi temellerle uyumu. Bu daha zor bir kavram. Ama döviz kuru bir ekonomideki en önemli göreli fiyattır. Dolayısıyla hiçbir ekonomi politikası bunu göz ardı edemez. Bu nedenle de döviz kurunun gerçekten finansal istikrarı tehdit edecek şekilde iktisadi temellerden saptığı dönemlerde bunu giderecek birtakım likidite araçları ve Merkez Bankası’nın da rezerv politikasını devreye sokarak bunu önleyecek ve sürdürülebilirliğini temin edecek bir çerçeveye ihtiyaç var.
(Grafik 7) Türkiye zaten rezerv yeterliliği anlamında diğer ülkelerden çok geride. Dolayısıyla önümüzdeki dönemde faizlerde bir normalleşme olursa burada rezerv birikimi için önemli bir alan bulunuyor. Üçüncüsü maliye politikası. 2001 yılından sonra uygulanan politikaya baktığımız zaman orada düzgün işler yapıldı. Evet en azından bütçenin iki yakası bir araya getirildi. Enflasyonla mücadeleye önemli katkı sağlandı. Fakat bir sonraki aşamada bu bir kalkınma politikasına dönüştürülemedi. Belki önümüzdeki dönemde maliye politikalarının tasarımında o yıllardaki dersler de göz önüne alınarak daha detaylı biraz daha kapsamlı kalkınmayı destekleyecek bir politika anlayışına ihtiyaç var. Ben burada vergi kompozisyonunda adaleti ön plana çıkarıyorum. Çünkü dolaylı vergilerin payını bir türlü düşüremedik. O yıllardaki haliyle kaldı. Teşvik ve desteklerin verimliliğini çok önemsiyorum. Çünkü şu anda devasa muazzam teşvikler var. Vergi teşvikleri var, prim teşvikleri var, kredi teşvikleri var. Bütün bunların aslında etki analizinin yapılıp buradan alınan geri bildirimlerle birlikte yeniden tasarlanmasında fayda var. Ben burada çok önemli bir kazanım için bir alan olduğunu düşünüyorum. Ve kaynak yaratımı için de buradan önemli bir alan gelecek. Bunun sanayi politikası ile desteklenmesi ve birleştirilmesi çok önemli. Son olarak sosyal transferler ve bölüşüm. Bu konuda benden önceki sunumlarda gerek Faik Bey, gerek Hacer Hanım ayrıntılı açıklamalar yaptılar.
Bütün bu politikaların yapısal alanda desteklenmesi gerekiyor. Yapısal reform denince de çok klişe bir terim. Bunu biraz açmak lazım. Spesifik olarak enflasyonla mücadeleyi merkezine alan bir politika tasarımı oluşturulacaksa birkaç tane yapısal düzenleme önceliği aklıma geliyor. Bunlardan bir tanesi tarımsal arz yönetimi, tarımda verimliliğin arttırılması. Bu gıda fiyatlarındaki oynaklığın düşürülmesi açısından çok önemli. İthal girdi bağımlılığı, dışarıdaki ham madde fiyatları veya döviz kurundaki gelişmelerin Türkiye ekonomisi üzerindeki etkilerinin sınırlandırılması enflasyon oynaklığının azaltılması açısından çok kritik. Ve finansal derinleşmede yine dış finansal koşullardaki veya likiditedeki küresel risk iştahındaki değişimler kaşısında Türkiye ekonomisinin dayanıklılığının arttırılması gerekiyor.
Bütün bunlar bir arada yapılırsa, 2001 yılından alınan dersler daha önceki dönemden alınan derslerle birlikte bütün bunlar bir arada devreye koyulursa o zaman sağlıklı bir kalkınma ve refah artışı için elverişli bir zemin oluşturulur diye düşünüyorum. Tabii ki kolay değil, birikmiş sorunlar var. Fakat sorunları öteleyerek, görmezden gelerek veya içe kapanarak halledemeyiz. Türkiye’nin 40 yılı aşkın bir dışa açılma deneyimi var. Buradan artık sert bir şekilde geriye dönüş çok zor. Dolayısıyla bununla yaşamasını ve buradan gelebilecek olumlu faktörleri ön plana çıkartan, olumsuzları dengeleyen araç tasarımına ve kurumsal tasarıma ihtiyaç var. Bunları yaparken de ülkeye özgü ihtiyaçları gözetmek gerekiyor. Geçmişten alınan dersleri de içselleştirmek lazım. Bu çok önemli.
Çünkü dışarıdan şablon şeklinde gelen politikaların sürdürülebilir olmadığını geçmişte yaşayarak gördük. Bütün bunlar yapılabilir mi? Türkiye, sahip olduğu birikim ve beşerî sermaye ile bence bunları yapabilecek kapasiteye sahip. Yeter ki bilimsel normlara doğru dönüşü destekleyen bir iklim oluşsun.
İKİNCİ YÜZYIL DERGİ 