24. Dönem CHP İzmir Milletvekili Rahmi Aşkın Türeli: Planlama ve Kalkınma

RAHMİ AŞKIN TÜRELİ

Bir ülkenin kaynaklarının nerelere ve nasıl kullanılacağı konusu iktisat literatürünün en önemli konularından birisidir. Bu konunun tartışılması bizi ekonominin kaynak tahsis mekanizmalarına götürmektedir. Bir ekonomide iki temel kaynak tahsis mekanizması vardır. Bunlar piyasa ve planlamadır.

Kaynakların piyasa tarafından tahsisinde arz ve talep unsurlarının şekillendirdiği bir yapı belirleyici olurken, planlamada ekonomideki kaynaklar siyasilerin de direktifiyle teknisyenler/plancılar tarafından belli önceliklere yönlendirilir.

Planlama uzun vadeli bir bakışla bir ülkenin kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasında ve bu çerçevede kalkınmanın hızlandırılmasında son derece etkili bir mekanizmadır. Burada da önemli olan kalkınma yolunda doğru stratejileri belirlemek, ekonomideki karar alıcılara doğru sinyaller verebilmek ve bu çerçevede kaynakları akılcı yönlendirmektir.

PLANLI KALKINMA DÖNEMİ

Türkiye’de planlama anlayışının gelişimine baktığımızda, 1929 Büyük Buhranı’nın etkisiyle ortaya çıkan devletçilik akımının 1930’lu yıllarda 1. ve 2. Sanayi Planlarının hazırlanmasında önemli bir rolü olduğu görülmektedir. Bununla birlikte söz konusu planlar ulusal ölçekte ve tüm ekonomiyi kapsayan makro planlar olmayıp sektörel yatırım planları olarak hazırlanmıştır.

Planlamanın ulusal ölçekte ve makro çerçevede bir kaynak tahsisi mekanizması olarak ülkemizde uygulanmaya başlanmasının tarihi 1960 sonrasıdır. Nitekim 30 Eylül 1960 yılında Başbakanlığa bağlı Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) kurulmuş, sonrasında da 1961 Anayasası ile planlı kalkınma dönemine geçilmiştir.

1961 ANAYASASI’NIN 129. MADDESİ

“İktisadî, sosyal ve kültürel kalkınma plana bağlanır. Kalkınma bu plana göre gerçekleştirilir.

Devlet Planlama Teşkilatının kuruluş ve görevleri, planın hazırlanmasında, yürürlüğe konmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesinde gözetilecek esaslar ve planın bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesini sağlayacak tedbirler özel kanunla düzenlenir.” hükmünü taşımaktadır.

Bu çerçevede, gerekli hazırlıklar yapılmış ve 1963 yılından başlayarak beş yıllık kalkınma planları ve bu planların yıllık dilimlerini oluşturan yıllık programlar uygulamaya konulmuştur. Ülkemizde uygulanan planlama anlayışı kamu için emredici, özel sektör için yol göstericidir. Kalkınma planlarında yer alan perspektifler, konulan amaç ve hedefler ve bu çerçevede uygulanması öngörülen politikalar kamunun yanı sıra özel sektörün yatırım, üretim, istihdam kararlarının alınmasında önemli ölçüde belirleyici olmuştur. Böylece, piyasayı dışlamayan ama planlamanın etkin olarak kullanılmaya başlandığı yeni bir dönem başlamıştır.

Türkiye’de planlı kalkınma dönemini uygulanan iktisadi modelin özellikleri açısından 1960-1980 dönemi ve 1980 sonrası dönem olmak üzere iki alt dönemde inceleyebiliriz.

1960-1980 döneminde ekonomide ithal ikamesine dayalı bir kalkınma modeli benimsenmiş olup planlar bu çerçevede hazırlanmıştır. İthal ikamesine dayalı kalkınma modeli temel olarak yurtdışından ithal edilen malların kamu veya özel sektör tarafından yurtiçinde üretilmesi ilkesine dayanmaktadır. Bu çerçevede, yurtiçi üretim bir taraftan yüksek gümrük vergileri, miktar kısıtlamaları (kotalar) ile korunurken, diğer taraftan bu üretimi yapan şirketlere çeşitli vergi avantajları, düşük faizli krediler, vb. kolaylıklar sağlanmıştır.

İktisat literatüründe ithal ikamesine dayalı modelde üç aşama olup, bu aşamalar tüketim mallarının ikamesi, ara mallarının ikamesi ve yatırım mallarının ikamesi olarak belirtilmektedir. Ülkemizde 1963-1977 yılları arasında hazırlanan ilk üç plan dönemi belirlenen amaç ve hedeflere ulaşılması açısından başarılı olmuştur. Bu çerçevede, özel sektör tarafından dayanıklı tüketim mallarının yurtiçinde üretiminde önemli gelişmeler sağlanmıştır. Bununla birlikte, kamu tarafından demir-çelik, petro-kimya, elektronik, gemi-inşa, çimento gibi sektörlerde yürütülen ara mallarının ikamesi sürecinde önemli bir yol kat edilmesine rağmen süreç 1970’li yılların kriz koşullarında yarıda kesilmiştir. Bu durumun en önemli nedeni 1970’li yılların dünya ölçeğinde ekonomik kriz yılları olmasıdır. 1973 yılında 1. Petrol Şoku ile başlayan ve sonrasında dünya ekonomilerini ‘stagflasyon’ olarak adlandırılan durgunluk içinde enflasyon sürecine sürükleyen kriz Türkiye ekonomisini de son derece olumsuz etkilemiştir. Türkiye bu dönemde hem petrolü hem de gelişmiş ülkelerin ürettiği sanayi ürünlerini daha pahalıya alırken, ağırlıklı olarak ürettiğimiz tarım ürünlerinin fiyatları artmamış ve ülke ciddi bir ödemeler dengesi krizi içine girmiştir.

Bunun sonucunda 1979 yılında hazırlanan dördüncü beş yıllık kalkınma planı uygulama olanağı bulamamış ve 24 Ocak 1980 Kararları ile ithal ikamesine dayalı model terkedilmiş ve ihracata dönük büyüme modeli uygulamaya konulmuştur. Bu dönemin temel özelliği ihracatı artırmak için tekstil, turizm, inşaat gibi emek yoğun sektörlerin desteklenmesi olmuştur. Dış ticaretin liberalize edilmesi, fiyatlar, faizler, kurlar üzerindeki kontrollerin aşamalı olarak kaldırılması ve devletin özelleştirmeler yoluyla imalat sanayiinden çekilmesi sonucunda ekonomideki ağırlığının azalması planlamanın etkinliğini azaltmıştır. 12 Eylül askeri darbesiyle emek kesiminin ve ücretlerin baskı altına alındığı bu dönemde uygulanan ekonomik modelin doğal bir sonucu olarak piyasa ön plana çıkmıştır.

Bu dönemde ihracat artışında başarı sağlanmış, ancak ithal ikameci politikaların terk edilmesiyle birlikte sanayileşme süreci kesintiye uğramıştır. 1989 yılında sermaye hareketlerinin kontrolsüz bir biçimde serbestleştirilmesi sonucunda ekonominin artan ölçüde dış kaynaklara bağımlı bir yapıya dönüşmesinin yarattığı istikrarsızlıklar sonraki dönemlerde etkili olmuş ve ekonomide ciddi krizlere yol açmıştır.

1980 sonrasında hazırlanan kalkınma planlarında temel perspektifler ekonominin dışa açılması, dünya ile bütünleşme ve AB’ye uyum süreçleri olmuştur. Son hazırlanan planlarda da ekonomik istikrarın sağlanması, rekabet gücünün artırılması, bilgi toplumu olma, gelir dağılımın düzeltilmesi perspektifleri öne çıkmıştır.

Burada vurgulanması gereken önemli bir nokta, Anayasanın 166. maddesinde planlama kavramının varlığının ve öneminin devam etmesine rağmen planlamanın bir kaynak tahsis mekanizması olarak Türkiye ekonomisine yön verme özelliğinin özellikle 2000’li yıllarda büyük ölçüde ortadan kalkmış olmasıdır. Anayasa ve yasalar gereği hazırlanmasına devam edilen kalkınma planları, 5018 sayılı yasa ile mevzuatımıza giren ve 2006 yılından bu yana hazırlanan orta vadeli programlar ve yıllık programlar büyük ölçüde kâğıt üzerinde kalmakta ve uygulanmamaktadır.

Diğer taraftan, planların hazırlanmasından ve uygulanmasından sorumlu olan DPT’nin yatırımlarla ilgili bir kısım yetkilerinin ilgili bakanlıklara devredilmesi, DPT’nin Başbakanlığa bağlı olan statüsünün ortadan kaldırılarak klasik bir bakanlık yapısına dönüştürülmesi ve sonrasında da Cumhurbaşkanlığı içinde bir başkanlığın altında konumlandırılması, kadrolarının dağıtılması ve tasfiye edilmesi planlamanın etkinliğinin azalmasının başka bir göstergesidir.

DEVLET PLANLAMA TEŞKİLATI

Daha 1961 Anayasası ile planlı kalkınma dönemine geçilmeden önce kurulan ve kuruluşunda kendisine tanınan görev ve yetkilerini en geniş biçimde kullanabilmesi için Başbakanlığa bağlı bir kurum olarak konumlandırılan Devlet Planlama Teşkilatı’nın ülkemizin gelişmesinde çok önemli rolü ve payı olmuştur. DPT Türkiye ekonomisine makro düzeyde bakma imkanına sahip olan müstesna bir kurum olup, DPT kadroları, kuruma yarışma sınavıyla girmiş, yurtdışında yüksek lisans yapmış, ekonomi konusunda bilgileri, birikimleri ve tecrübeleriyle öne çıkan kadrolardı. Diğer taraftan, Türkiye ekonomisindeki kriz dönemlerini yaşayan ve bu krizlere çözüm üretmiş teknisyenlerdi.

Bugün ise artık DPT yok. DPT önce 2011 yılında bir KHK ile Kalkınma Bakanlığı’na dönüştürülmüştür. Yeni oluşturulan Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ise Kalkınma Bakanlığı da kapatılarak kadroları Cumhurbaşkanlığına bağlı Strateji ve Bütçe Başkanlığı adı altında Maliye Bakanlığı’ndan ayrılan bir yapıyla birlikte konumlandırılmıştır. Bununla birlikte, yeni oluşturulan yapıda kurum çalışanlarının bir kısmına yer verilmemiş, DPT’ye ve sonraki adıyla Kalkınma Bakanlığı’na yarışma sınavıyla giren, üçlü kararnameyle Planlama Uzmanlığına atanan kadrolar önce Devlet Personel Başkanlığı’nda bir havuza alınmış, sonra da liyakat, bilgi ve birikimleriyle ilişkisiz biçimde başka kurumlara atanmışlardır.

Bu durum AKP iktidarları döneminde kamu bürokrasisinin altüst edilmesinin, kurumların ortadan kaldırılarak kurumsal hafızanın yok edilmesinin ve kamu yönetiminde liyakat ilkelerinin ve kurallarının hiçe sayılmasının en önemli örneklerinden birini oluşturmaktadır.

EKONOMİK KRİZLER

Dünyada kapitalizmin yapısından ve iç işleyişinden kaynaklanan krizler özellikle 1990 sonrası yaygınlaşmaya başlamış ve 2008 ve 2009 yıllarında küresel bir kriz dünya ekonomisini çok ciddi bir biçimde etkilemiştir. Kriz dönemlerinde gelir dağılımı bozulurken, işsizliğin artması hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde kamu müdahalelerinin artması yönünde bir inancı ve talebi ortaya çıkarmıştır. 2008-2009 dönemi özellikle gelişmiş ülkelerde krizden çıkılması amacıyla devletin ekonomiye müdahale ettiği ve batan şirketleri kurtardığı bir dönem olmuştur. Diğer taraftan 2020 yılında başlayan ve hala etkilerini sürdüren pandemi krizi devletin özellikle bölüşüm konusunda etkin müdahalelerde bulunduğu bir dönem olmuştur. Başta ABD ve Avrupa ülkeleri olmak üzere dünyadaki hemen bütün ülkeler hane halklarına ve şirketlerine doğrudan destek vermişlerdir.
Ülkemizde ise gerek küresel alanda yaşanan krizlerin gerekse ekonomimizin yapısal sorunlarının etkisiyle ekonomideki büyüme hızları yavaşlamaya, işsizlik ve yoksulluk artmaya başlamıştır. 2013 yılından bu yana ekonomide yaşanan performans kaybı 2018 yılından bu yana ivme kazanmış ve pandemi krizi ile birlikte katlanılamaz bir boyuta taşınmıştır. Daha da vahimi Hükümetin pandemi krizi ile baş etmek için aldığı önlemlerin, krizden zarar gören, işyerini kapatan veya işini kaybedenlere yapılacak doğrudan ödemelerden değil, ağırlıklı olarak kamuya yapılacak vergi ve sosyal güvenlik primleri ödemelerinin ertelenmesi, şirketlerin borçlarının yeniden yapılandırılması gibi önlemlerden oluşması pandemi döneminde reel kesimde büyük tahribat yaratırken, KOBİ’lerden, esnafa, çiftçiye, işsizlere hemen bütün toplumsal kesimlerde çok büyük sıkıntılara yol açmıştır.

Nitekim uzun dönem büyüme hızı yüzde 5 olan Türkiye ekonomisi 2018-2020 döneminde yıllık ortalama yüzde 1,9 oranında büyürken, 2019-2020 döneminde istihdam yaklaşık 2 milyon kişi azalmıştır.

Diğer taraftan ekonominin kötü yönetimi içinde bulunduğumuz kriz ortamını daha da büyütmüştür. Özellikle 2021 Eylül ayından bu yana “faiz sebep, enflasyon sonuç” gibi iktisat literatüründe yeri olmayan bir yaklaşımla enflasyonun yükseldiği bir ortamda Merkez Bankası’nın politika faizini indirim yapmaya zorlanması Türkiye ekonomisini ciddi bir döviz krizine sokmuş ve hem döviz kurları hem de enflasyon çok yüksek seviyelere çıkmıştır.

Bugün baktığımızda Türkiye’nin adeta açık denizde pusulasız kalan ve oradan oraya savrulan bir gemi misali oradan oraya sürüklendiğini görmekteyiz.

YENİ KALKINMA STRATEJİSİ VE PLANLAMA

Türkiye ekonomisinin kırılgan bir yapıdan kurtarılarak istikrarlı bir büyüme yapısına kavuşturulmasında, ekonomik yapının bir bütünlük içinde ele alınmasının ve izlenecek politikaların bir kalkınma stratejisinin alt bileşenleri olarak görülmesinin önemi büyüktür. Söz konusu kalkınma stratejisi, sağlıklı bir ekonomik yapının fiziki ve beşeri kaynaklar ile bilgi ve teknolojinin bir bütün olarak geliştirilmesi ve etkin bir şekilde kullanılması ile mümkün olabileceği perspektifinde geliştirilmelidir.

Kalkınma stratejisinin odağında olan ve sürükleyici gücü oluşturan olan sanayileşme perspektifi, üretim ve ihracat yapısının katma değeri yüksek mal ve hizmet üretimine geçişini sağlayacak bir çerçevede tasarlanmalı ve bu çerçevede teknoloji yoğunluğu artırılarak orta-yüksek ve yüksek teknolojili malların ağırlıkta olduğu bir yapı oluşturulmalıdır.

Yeni kalkınma stratejisinin başarıya ulaşmasında kamunun, bir taraftan yeni gelişen, geliştirilmesi planlanan ve/ veya kamu müdahalesinin gerekli olduğu üretim ve bölüşüme ilişkin alanlarda ekonomik faaliyetlere aktif olarak katılırken, diğer taraftan stratejik bir koordinasyonu gerçekleştirerek kaynakların etkin ve verimli kullanımına katkıda bulunması büyük önem arz etmektedir. Konu bu çerçevede ele alındığında, özel kesim yatırımlarının artırılması ve ticarete konu olan sektörlerde yoğunlaşmasının yanı sıra ve ihracatın artırılması da büyük önem arz etmektedir.
Ülkemizde fiziki ve sosyal altyapının gelişmesinde kamu önemli rol oynamıştır. Şimdi ise teknolojik altyapının gelişmesi için kamunun aktif bir biçimde müdahalesine ihtiyaç vardır. Bu çerçevede; araştırma ve geliştirme faaliyetlerine ayrılan ülke kaynakları artırılmalı, ülkemizin üretim faaliyetleri içinde olmadığı yüksek teknolojiye dayalı sektörlere giriş stratejileri oluşturulmalı, bu alanlarda üretim faaliyetlerine başlanılması için kamu öncülük yapmalı veya kamu-özel ortaklıkları eliyle bu alanlara girilmelidir. Teknoloji ağırlıklı sektörlere yönelik olarak ulusal üretici ve kaynakları kollayan bir politika oluşturulmalıdır. Bu çerçevede, gelişmiş bir yan sanayisi olan ya da hızla gelişebilen bazı sektörler ile güçlü yerel üreticilerin bulunduğu sektörlere girişin kısıtlanması, tedarik zincirinde yerli şirketlere öncelik tanınması, yerli şirketlerin alt yüklenici olarak işin bir kısmını yüklenmeleri, yerli parça oranının yüksek tutulması gibi seçici desteklerin uygulamaya konulabilmesinin olanakları yaratılmalıdır.

Teşvik sistemi seçici, süreli ve performansa dayalı bir çerçeve içinde uygulanmalıdır. Teşvik sistemi bir taraftan yüksek katma değerli üretim yapan ve teknoloji kapasitesini yükselten ekonomik faaliyetlere yönlendirilirken, diğer taraftan geleneksel sektörlerin üretim ve ihracat katkısının artırılması için finansman olanakları yaratılması yoluyla sektörlerde ölçek artırılması, modernizasyon ve yenileme yatırımları yapılmalıdır.

Yabancı sermaye yatırımlarının, sanayileşme stratejisinin gerekleri doğrultusunda ve teknolojik kapasitenin geliştirilmesi amacı çerçevesinde ülkeye gelmesi sağlanmalıdır.
Ülke içindeki gelişmişlik farklarının azaltılmasına yönelik olarak az gelişmiş illere ve bölgelere yapılan kamu yatırımlarının ve özel sektör yatırımlarının artırılması sağlanmalıdır. Bölgesel eşitsizliğin azaltılmasına yönelik doğrudan yatırımların yanında, insan kaynaklarının geliştirilmesi ve yetişmiş insan kaynağının bölgede tutulabilmesi için yaşam kalitesini artırıcı tedbirlerin alınmasına öncelik verilmelidir.

STRATEJİK PLANLAMA ÖRGÜTÜ

Türkiye gibi gelişmekte olan bir ülke için sadece bugünü değil, 20-30 yıl sonrasını öngörecek, uzun vadeli ve vizyoner bir bakış açısına büyük ihtiyaç vardır. Bu durum, yeni kalkınma stratejisinin başarıya ulaşmasında piyasanın yanı sıra planlamanın da bir kaynak tahsis mekanizması olarak etkin bir biçimde kullanılmasını gerektirmektedir. Devletin ekonomik ve sosyal fonksiyonlarını yeniden kazanması ve geliştirmesi ancak planlama ile mümkün olabilir. Bu çerçevede, özel sektörün de önünü göreceği, yatırımlarını ve üretimini akılcı bir biçimde gerçekleştireceği, dünya ile rekabet edebileceği bir yapı oluşturulabilir.

Cumhuriyet Halk Partisi’nin planlama konusundaki görüşü son derece açık ve nettir. İktidarımızda bir Stratejik Planlama Örgütü kurulacak, dünyanın değişen şartlarına ve bu çerçevede Türkiye’nin ekonomik ve sosyal kalkınma amaçlarına uygun, demokratik ve katılımcı bir planlama anlayışı hayata geçirilecektir.

Demokratik ve katılımcı bir planlama anlayışı öncelikle özel sektörden, meslek kuruluşlarına, sendikalardan sivil toplum örgütlerine tüm toplumsal kesimlerin planlama süreçlerine katıldığı bir anlayışı gerektirmektedir. Bunun yanı sıra planlamayı sadece yukarıdan aşağıya doğru çalışan, merkeziyetçi bir yapı olarak değil, aşağıdan yukarıya doğru da işleyen, merkez-yerel dengesinin göz önünde tutulduğu, yerelin potansiyellerinin ve dinamiklerinin dikkate alındığı bir yapı olarak tasarlamak doğru olacaktır.

Stratejik planlama konusunu kamu kuruluşlarının 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca hazırlamakla yükümlü oldukları Stratejik Planlardan ayırt etmek gerekmektedir. Söz konusu stratejik planlar kamu kurum ve kuruluşlarının misyon, vizyon, amaçlar, hedefler çerçevesinde hazırlamış oldukları belgeler olup, kamu kurumlarının daha etkin ve verimli çalışmalarını sağlamak üzere sistemimize girmişlerdir.

Stratejik planlama ise ulusal ölçekte ve makro çerçevede yapılacak olup, Stratejik Planlama Örgütü’nün ülkemizin içinde bulunduğu krizden çıkılmasında, ekonomideki yapısal problemlerin çözülmesinde ve ülkemizin yeniden ciddi bir kalkınma hamlesine sokulmasında büyük rolü ve önemi olacaktır.
Buradaki “stratejik” sözcüğü rekabetçi dünya koşulları içinde ekonomimizin orta-uzun vadeli gelişme perspektiflerinin oluşturulması, odaklanılacak sektörlerin ve/veya alanların seçilmesi ve kaynakların bu sektörlere/alanlara aktarılması çerçevesinde şekillenmektedir.

Bu kapsamda, yüksek katma değerli üretime dayalı, teknoloji yoğunluğunu artıran, nitelikli işgücüne dayanan, kayıt dışılığın ortadan kaldırıldığı, dışa açık ve ihracat odaklı sağlıklı ve sürdürülebilir bir ekonomik yapı tesis edilecektir. Bunun yanı sıra sosyal devlet ilkesi öne çıkarılarak ülkede yaratılan milli gelir daha adaletli paylaştırılacak, yoksulluk ortadan kaldırılacaktır.